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征管体制改革重在依法理顺五个基本关系

作者:刘峰 来源:中国财经报 发布时间:2018-06-13

  纵观近年来一系列税收改革举措,“统一、整合、聚力”是贯穿征管体制改革的一条清晰的逻辑主线。

  影响税收治理能力的因素众多,如果把税制法治因素比作“软件”,那么“组织机构”因素就如同“硬件”。在深化国家行政体制改革统一部署下,打响税务机构合并攻坚战,并不是历史的简单回归,而是改革的螺旋式上升,是为了适应未来税收制度、财政体制等更深层次改革的需求,旨在以“硬件”优化匹配“软件”升级,更好地统一税制法治体系,整合管理服务资源,凝聚社会共治力量,以锐不可挡之势冲破藩篱,迈向治理现代化。

  2015年10月13日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议,审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》;12月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该方案。本轮改革旨在解决职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题,提出到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。

  经过两年多来国税、地税深度合作改革,初步实现了服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。2018年3月13日,国务院机构改革方案提出,改革国税、地税征管体制,将省级和省级以下国税、地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

  国税、地税机构合并能够优化资源配置,提高整体效率,降低制度性等税收成本,不仅有助于改变地方财政软约束,解决财税“条块之争”,而且不会直接影响中央和地方税收分享比例的调整,是提升税收治理能力、推进税收管理现代化的重要举措。

  合并就是优化,但并不是“天然”的优化,改革不可能“一合而就”,而是要从合并切入,破解深层次问题。比如,如何合理安排机构、人事、经费等,科学配置有限资源,提升行政效能;如何科学设定税收征管流程,提升税收效率、降低税收成本;如何依法厘清落实涉税各方的权利与义务,从而提升税法遵从度、降低税收流失率;如何在各级政府之间合理分配税收收入、调动各方积极性;如何融洽双重领导体制下税务部门与地方政府之间的关系、形成合力,等等。

  根据对美、澳、英、日、韩等国税收征管机构的比较研究可见,这些国家的机构设置主要分为两种模式,第一种是以日本、韩国为代表的层级制,一般不超过三级,而且除了国家级机构作为行政管理机构之外,其他层级都是实体化的税收征管机构。第二种是以美、澳等国家为代表的高度扁平化模式。我国目前实行多层级征管体制,未来应逐步向扁平化方向努力。因此,笔者认为,立足国家治理,着眼长远考虑,本轮改革要运用战略思维、系统思维、集成思维,以机构合并为契机,依法理顺五个基本关系。

  理顺税收立法、执法与税收管理权限的关系,增强依法治税核心价值追求  

  狭义上讲,税收管理体制主要是中央和地方政府之间关于税收立法、执法以及税收管理权限划分的行政规范。税收立法是国家立法部门的职能,其权限依法在各个层级配置;税收执法、税收管理则是税务部门的职能,其权限同样依法的各级税务机关进行配置。因此,提升税法遵从度、行政效能,降低税收流失率、税收成本,是税务部门的“主业”,也应该是被评价考评的主要指标;而税收总水平、税制优劣与政策取向等则不应该成为对税务部门的评价指标。税务部门的有限资源应该集中到“主业”上,依法治税、依规行政。

  从法治角度看,重点要健全和完善以税收基本法、各税种法律、税收征管法为主体的现代税收法律体系,理清法律体系的内在逻辑、边界与联系。

  理顺税收的征管与分配关系,做到“事责权利”对等,调动各方积极性 

  税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性职能作用的前提是税收收入要在各级政府间进行科学合理的分配。各级政府为履行公共管理和服务职责,需要相对稳定的收入来源。如果这种收入保障在“收”的环节就能确定下来,当然更有利于形成稳定的规划和预期,调动更大的积极性。

  理论和实践都证明,税收分配对于理顺政府间关系、促进经济发展、保障国计民生具有重要作用。如,1994年的分税制改革,通过优化增值税和企业所得税在中央与地方之间的分成,抑制了地方的盲目投资,推动了经济结构调整,对促进经济和社会协调发展发挥了重要的作用。

  从我国目前的税收收入结构看,中央的税收比重总体大于地方,但中央与地方在事权配置上却并不完全如此,地方政府的管理与服务事项越来越繁重而复杂,地方支出的“缺口”主要通过非税收入、转移支付、发行债务等方式来解决。税务机构合并后,如何处理好“收”与“分”的关系至关重要,要以法律形式确立各级政府间的事、权、责、利的具有内容与边界,调动各方积极性,要特别注意做好“重心下移”的制度安排,发挥好基层治理的作用,提升税收治理能力。

  从国际经验看,成熟市场经济国家一般将税基流动性强、地区间分布差异大、年度间波动较大,以及税负易转嫁、对收入分配影响大的税种收入划入中央政府,或者分享时中央的比重大一些,如增值税、所得税、资源税、关税等;相反,消费税、财产税等则划入地方,或分享时地方的比重大一些。

  从央地关系看,中央在国家治理中具有主导性、决定性、调控性作用。税收应该优先保障国家安全、军事、外交、稳定的需要。因此,在税收分配上,各税种的收入分配要在现有的格局下进行优化。为了避免税收征管上的“厚此薄彼”,各个税种的收分配均应实行“共享”。

  从法治角度看,重点要完善以预算法为主体的财政法律体系,并与相关税收法律体系匹配衔接。

  理顺涉税各方的权利义务关系,推动社会共治,实现依法自治  

  从法理上讲,纳税人的基本义务是依法进行税款的自我评定并申报,同时有权申请税务机关的纳税服务支持;相应地,税务机关的基本权利义务是依法评定、调查、处理纳税人的涉税事项,同时基于纳税人的需求提供必要的纳税服务;其他涉税各方的基本权利义务则是依法履行或协助办理涉税事项。

  如果涉税各方都能基于相关税收法律,积极主动地遵从税法,最大限度地履行相关权利和义务,那么,纳税人就没有超越法律的需求,也无须履行“法外”的义务;税务机关既没有义务满足纳税人“法外”的无限需求,也没有超越自由裁量范围的“任性”权利;其他涉税方同样履行有限法定权利义务。这样,就可能逐步实现理想中的遵从守法、依法自治。但由于种种原因,税收实践中税法遵从度并不理想,有的纳税人甚至为了涉税利益铤而走险、践踏法律。这种情况下,税务法治、社会共治就显得非常重要而迫切。税收治理的基本依据是相关的税收法律、社会信用治理体系等规范,在技术层面的支撑则是税务信息化建设和大数据应用。

  从法治角度看,重点要健全和完善税收征管法、税务行政复议法、税务行政诉讼法为主体的税收程序法律体系,并与社会信用管理、涉税数据管理等法律体系匹配衔接,加大违法处理力度,推进依法治税、社会共治。

  理顺税务行政与组织体系的关系,不断提升行政效能,降低税收成本 

  税务行政主要包括税收执法和行政管理两大部分,而税务组织体系是其基本保障与支撑体系。

  首先,要健全、优化税收执法的核心业务流程。税收执法的核心业务是依法实现对纳税人的服务和监管,最大限度地防范、惩处税务违法行为,提高税法遵从度,其基本流程主要包括纳税服务、风险防控、税收评定、税务调查、违法处理、争议解决等。

  其次,要基于核心业务流程完善组织体系。组织体系建设要尽量与业务流程“拟合”匹配,尽量避免双重或多重标准配置,重点是机构、职能、人员、经费的科学配置等。税务行政属于公共管理与服务,具有较强的专业性、法治性、独立性,要最大限度地通过“扁平化”方法减少层级,减少职能和机构的交叉、重复。比如,通过风险防控体系、信用体系的建设、大数据等信息化手段的应用等,提质增效降成本。合并后信息化与队伍建设的基础性、支撑性作用凸显,要在这些方面持续加大投入力度。

  最后,要完善行政效能监督考评机制。要探索建立符合税收现代化的考评指标体系,科学评估、合理配置业务与政务、监管与服务、核心与保障的资源,使有限的人力、物力、财力尽可能多地投入到核心业务上。进而通过强化“成本—收益—绩效”考评,深化税收征管改革。

  从法治角度看,重点要以法律形式、信息化建设将行之有效的税收改革经验固定下来,并持续优化和完善税务机关的职能设定、机构设置与人员配置。

  理顺双重领导下税务部门与地方政府的关系,加强协作,形成合力  

  税务机构合并到位后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。但在各项具体管理中,税务机关在哪些方面为主、如何为主,地方政府管什么、怎么管,都需要进一步明确、磨合。

  我国公安、国土、海关、人行等部门都实行双重领导。经验证明,这种模式有利于强化对相关部门的监管,同时又能相对独立地开展工作,但前提是要做到“事责权利”清晰对等。税务机构合并后,为了提升其独立性、专业性、高效性,国家税务总局和省级人民政府要在国务院的统一领导下,科学、合理、细致地做好分工与协作,形成改革的合力。总的来说,国家税务总局应该以税收执法权管理为主,增强执法的独立性与专业性;省级人民政府应该以抓好行政管理权为主,重点加强队伍建设,提升行政效能;省级以下重点要提升执行力,发挥好基层治理作用。

  当前和今后一个时期税务行政的基本目标是推进税收现代化。从规范化、统一性要求考虑,国家税务总局应加强“条管”,对全系统的税收法制、税收制度、征收征管、纳税服务、信息体系建设实行统一规范管理,不断提升相应的治理能力。从特殊性、差异化、可操作性角度来考虑,地方政府应该重点加强组织体系和干部队伍建设,这样有利于加强税务部门与当地政府的联系,增强税收执法中人、财、物、事保障。

  双重领导管理下具体问题上的矛盾在所难免,加强党的统一领导是一个有效法宝。因此,要始终坚持把党的纪律和规矩挺在前面。从历史情况看,国税部门对地方的经费依存度较高,国税地税待遇差异较大,如果协调得好,合并后税务部门可以实现双向借力、合作共赢。为了避免各地差异太大,税务机构、人员、职数、经费的总量控制,应由国家税务总局来平衡把握,党建工作应继续坚持“纵合横通、条块联动”模式深入开展。

  从法治角度看,要坚持在党的统一领导下,分级管理,充分调动各方积极性,贯彻落实党纪党规、组织法、国家公务员法、干部任用条例等相关法律法规规定。  (作者系陕西省国税局科研所副所长)

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