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个税修订更显公平

作者:刘怡 来源:中国财经报 发布时间:2018-09-18

  刘怡

  8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定,这是《中华人民共和国个人所得税法》自1980年实施以来的第七次大修,是针对个人劳动性所得税制的革命性变革,意义非凡。

  新税制将工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得等四项劳动性所得纳入综合所得征税的范围,开启了综合所得税制才可能考虑的基于纳税人特殊情况而设立子女教育等六项专项附加扣除,税负将更加公平。

  为什么要选择综合所得税制?  

  理论上将个人所得税税制分为分类所得税制、综合所得税制和综合加分类的混合税制三种类型。分类所得税制把归属于同一纳税人的所得,按来源不同划分为若干类别,对各类不同性质的所得规定不同的税率,分别计算征收所得税,一般适用于征管水平较低,依靠源泉扣缴税款,难以对各类所得实行综合计税的征管体系。综合所得税制的建立则是基于这样一种思想:既然所得税是对人征收的税种,应纳税的所得就应该是综合反映纳税人负担能力的各类所得的总额,应该把归属于同一纳税人的各类所得作为一个所得总体,综合计算、征收所得税。综合所得税制要求较高的征管水平。综合加分类的混合税制是分项课征和综合计税相结合的课税制度,一般适用于源泉扣缴为主,有一定汇算清缴能力的征管体系。

  我国目前实行的分类所得税制,即将个人不同性质的所得进行分类,按不同标准对不同的所得进行不同的扣除,适用不同税率课税。分类税制下,由于无法将不同来源的所得进行归集,对总所得征税,因而导致总所得相同的人由于所得性质不同而税负不同,并且无法考虑纳税人之间纳税能力的差异,比如是否有孩子和老人,是否有住房贷款利息或者住房租金,是否发生大病医疗支出等,不利于税负公平分配。

  1981年,个税法实施首年,实现个税收入仅0.05亿元。2017年,根据财政部公布的全国一般公共预算收入决算,个人所得税收入为11966.37亿元。国家税务总局的统计显示,取得劳动性所得的个人所得税纳税人数占城镇就业总人数的44%。

  修订后的个税法将工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得等四项劳动性所得纳入综合所得征税的范围,基本减除费用标准按每年6万元,即每月5000元计算。同时,考虑劳动者不同的家庭特征进行特殊的专项扣除后计算应纳税额,迈出了由分类税制向综合与分类相结合税制转变的第一步。

  “仅以基本减除费用标准提高到每月5000元这一项因素来测算,修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。”财政部副部长程丽华介绍说,这次修法还新增了多项专项附加扣除,扩大了低档税率级距,广大纳税人都能够不同程度地享受到减税的红利,特别是中等以下收入群体获益更大,月收入在2万元以下的纳税人税负可降低50%以上。

  新税制值得关注的几个修订  

  根据按能负担的原则具体确定税基时,为了体现国家的社会经济政策,会确定一定的所得宽免范围和费用扣除项目,其实质是允许纳税人的一部分收入不纳税。宽免和费用扣除主要包括:一是为取得收入而必须支付的有关费用;二是需要鼓励或照顾的所得;三是各种公益性、救济性的捐赠等。

  新税制将基本减除费用提高至每月5000元,而没有根据不同区域的收入、物价水平来自主调整,主要出于三方面的考虑:一是个人所得税针对的是劳动力,劳动力理应在全国统一市场进行流动,而不应由于地区基本减除费用标准的不同而出现劳动力流动的扭曲。二是个人所得税基本减除费用仅针对个人的生存权保障费,并不包括个人的发展费用支出,因此不宜过高且应当全国统一,地区差异可以在专项扣除部分予以考虑。三是从国际经验来看,即使是美国等联邦制国家,个人所得税通常也采用全国统一的基本减除费用标准,而不实施差别化政策。

  除工资、薪金的费用扣除,新税法将稿费等所得并入综合所得时考虑了获得该项所得额外发生的费用,明确劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得按照减除20%的费用后的余额作为收入额,稿酬所得收入额减按70%计算。

  新税制优化了税率结构,实行新的综合所得税率和经营所得税率。在现行工资、薪金所得税率(3%至45%的7级超额累进税率)基础上,将按月计算应纳税所得额调整为按年计算,并优化调整部分税率的级距。具体是:扩大3%、10%、20%三档低税率的级距,现行税率为25%的部分所得的税率降为20%,相应缩小25%税率的级距,30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。此外,以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础,保持5%至35%的5级税率不变,适当调整各档税率的级距,其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。

  最引人注目的是,新税制在增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除的基础上,二审新增加了赡养老人支出的项目,充分考虑个人负担的差异性。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定:赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务,照顾老年人的特殊需要。增加赡养费税前扣除与国家相关法律规定一致,体现了尊老敬老的传统美德。

  新税制展望  

  新税制已完成修订,明确了“两步走”的实施策略,第一步即在2018年10月1日至2018年12月31日,先行实施每月工资、薪金所得基本减除费用标准提高至5000元,并适用新的综合所得税率。第二步将于2019年1月1日起全面实施。

  个人所得税的征收有源泉课征和申报纳税两种方法。源泉课征是指所得税采用从源征收的方法,即在支付收入时,由支付单位依据税法规定,对其负责支付的收入项目代扣代缴所得税税款。一般来说,分类所得税制广泛采用这种方法。申报纳税是指纳税人按税法规定自行申报缴纳税款。采用这种方法,应纳税额按年计算,分期预缴,年终汇算清缴,多退少补。一般来说,综合所得税制适宜采用这种方法。

  新税制的实施需要建立与综合所得税制相适应的自然人纳税申报制度,对我国来说,这是全新的挑战。综合所得税制需要有纳税人统一的纳税识别号,还需要改按月、按次申报纳税为逐笔预扣、按年汇总申报,确定全年应税所得,再根据预扣税总额进行汇算清缴后退税或者补税。由此可见,准确核实所得、确认各专项扣除需要的资料,要求便捷完善的自然人纳税申报制度。

  税收主管部门要下大力将个人纳税征管信息库建立起来,以个人身份证号或个人纳税编码为标识,归集个人收入及纳税信息,并建立档案,每年度终了的一个季度以内,为已实行扣缴申报的个人按全年实缴个人所得税开具完税证明。鉴于我国的实际情况,源头控管的代扣代缴方式还将长期占据个税征管模式的主体地位,因此,要健全完善扣缴义务人认证、征管档案及检查、扣缴赔付等制度,同时,税务机关要加强对代扣代缴执行的检查、监督和指导。

  新的分类与综合税制最大的技术困难在于设置多大的预扣税率进行代扣代缴才能避免大额补税或者退税的情况出现,尽可能降低纳税人的税收遵从成本,调控税收入库均衡。事实上,采用每月预扣预缴、年终汇算清缴这种新的扣缴模式,设计出尽可能精准的预扣预缴机制减少补税或退税,让预扣预缴阶段的税收负担与年终实际汇算清缴时的税收负担相匹配是建立自然人自行申报纳税制度需首先要解决的问题。

  综合所得税制下,自然人纳税人将全年纳入综合所得的各项收入汇总向税务机关进行纳税申报,这将带来政府与纳税人关系的重大变化,有利于提高公民的纳税意识,增强纳税人参与社会治理的动力,对于促进国家治理现代化具有重要推动作用,税务机关应该承担起培训、指导自然人进行纳税申报的责任,让公民纳税意识的提高与税务机关提供的公共服务更好地匹配起来,切实做好税收法律框架内各主体权、责、利的统一。

  我们坚信,随着个人所得税制从分类向综合迈进,税制一定会更加公平。 (作者单位:北京大学经济学院)

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