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准确把握国有金融资本管理立法中的重点难点

作者:吴敏 来源:中国财经报 发布时间:2018-10-11

  近日,中共中央国务院下发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《意见》),这是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融国资领域的重要体现,是推进金融治理现代化的深刻变革,为国有金融资本的管理提供了根本遵循,也为如何加快立法实现依法管理提出了新的要求与任务。

  当前立法的难点在于,如何实现眼下的多元资本管理格局模式到统一管理、穿透管理的转变;如何从国有金融资产市场化管理模式探索到完善国有金融资本管理、统筹规划国有金融资本战略布局、保持对国有重点金融机构的控制力的转变;如何构建有法可依的国有金融资本管理的体制机制的制度基础;如何以问题为导向,构建明晰的金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构的权责和科学有效的公司法人治理结构;如何正确划分出资人代表与国有金融机构之间关系等。

  针对这些难点,《意见》的出台,既为国有金融资本管理的立法提供了基本思路,也提出了具体的要求和内容。面对立法难点和现实,在加快国有金融资本管理立法过程中,应重点兼顾如下几个方面的问题:

  在体制与机制方面,完善国有金融资本管理体制机制是立法的首要任务。体制上,《意见》提出,明确出资人职责,国有金融资本属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本所有权。国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。根据统一规制、分级管理的原则,财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度。各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责,负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离。各级财政部门根据需要,可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。机制上,根据《意见》的要求,健全国有金融资本基础管理制度,落实国有金融资本经营预算管理制度,严格国有金融资本经营绩效考核制度,健全国有金融机构薪酬管理制度,加强金融机构和金融管理部门财政财务监管。通过完备的制度,实现机制的有效运转。

  在权利与义务方面,《意见》对相关的国有金融资本管理当事人进行了明确的权利义务界定。按照权责法定、权责统一、权责对等的原则,厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构的具体权责。按照市场监管与出资人职责相分离的原则,理顺国有金融机构日常监管、领导人管理、股权管理、经营管理等管理体制。履行国有金融资本出资人职责的机构对相关金融机构,依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利,并应当依照法律法规和企业章程等规定,履职尽责,保障出资人权益。按照权责匹配、权责对等原则,承担管理责任。充分尊重企业法人财产权利,赋予国有金融机构更大经营自主权和风险责任。国有金融机构应当依照法律法规以及企业章程等规定,积极支持国家重大战略实施,建立和完善法人治理结构,健全绩效考核、激励约束、风险控制、利润分配和内部监督管理制度,完善重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作决策制度。强化国有金融机构防范风险的主体责任。金融监管部门依法监管,各级财政部门、中央和国家机关有关部委以及地方政府不得干预。

  在效率与效益方面,国有金融资本管理的最终目的,在于提高资本的效率与效益。根据《意见》要求,为资本的效率效益双提升,构划了法律制度轮廓。规范股东(大)会、董事会、监事会与经营管理层关系,健全国有金融机构授权经营体系,出资人依法履行职责。为资本管理的效率性提供组织机构保障。坚持出资人管理和监督的有机统一,强化出资人监督,动态监测国有金融资本运营。强调资本合理布局,坚持有进有退、突出重点,进一步提高国有金融资本配置效率,规范国家与国有金融机构的分配关系,全面完整反映国有金融资本经营收入,合理确定国有金融机构利润上缴比例,平衡好分红和资本补充。结合国有金融资本布局需要,不断优化国有金融资本经营预算支出结构,建立国有金融机构资本补充和动态调整机制,健全国有金融资本经营收益合理使用的有效机制。国有金融资本效益的根本在于防范国有金融资本流失。通过界定功能、划分类别,分行业明确差异化考核目标,实行分类定责、分类考核,提高考核的科学性、有效性,综合反映国有金融机构资产营运水平和社会贡献,推动金融机构加强经营管理,促进金融机构健康发展,有效服务国家战略。

  在资产与资本方面,《意见》明确提出,以管资本为主加强资产管理。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上强调,要优化金融机构体系,完善国有金融资本管理。完善现代金融企业制度,完善公司法人治理结构。由于过去“资本”与“资产”概念的混淆,如何正确处理国有金融资产与国有金融资本管理关系上,认识上存在一定的偏差。为此,履行国有金融资本出资人职责的机构应当准确把握自身职责定位,科学界定出资人管理边界,按照相关法律法规,逐步建立管理权力和责任清单,更好地实现以管资本为主加强国有资产管理的目标。按照市场经济理念,积极发挥国有金融资本投资、运营公司作用,着力创新管理方式和手段,不断完善激励约束机制,提高国有金融资本管理的科学性、有效性。以资本为纽带,以产权为基础,规范委托代理关系,完善国有金融资本管理方式,这为今后国有金融资本管理指明了方向,为了实现国有金融资产保值增值的目标,一是坚持管资本,二是管理手段与方式方法依法以出资人管理边界为限,三是发挥国有金融资本投资、运营公司作用。

  在加强党的领导与完善公司治理结构方面,《意见》明确党在国有金融资本管理中的重要地位与作用,构成了我国国有金融资本管理的特色和政治优势。如何把党的意志转变成规范金融业发展的法律意志,如何把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确国有金融机构党委(党组)在公司治理结构中的法定地位,坚持党要管党、从严治党,坚持党对国有金融机构的领导不动摇,发挥党委(党组)的领导作用,这些成为立法中重要原则、方向、内容,构成立法中重点内容。习近平总书记指出,深化国有商业银行改革,优化股权结构,完善公司治理。在立法中,规范股东(大)会、董事会、监事会与经营管理层关系,健全国有金融机构授权经营体系。推进董事会建设,完善决策机制。建立董事会与管理层制衡机制,规范董事长、总经理(总裁、行长)履职行为,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的国有金融机构决策执行监督机制,充分发挥股东(大)会的权力机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层的执行机构作用、党委(党组)的领导作用。

  (作者系中国建设银行董事,法学博士,研究员)

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