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云南省财政厅厅长张岩松:对实施全面预算绩效管理的几点思考

作者:张岩松 来源:中国财经报 发布时间:2018-05-30

  习近平总书记在党的十九大报告中指出要“全面实施绩效管理”。将绩效管理作为加强现代预算管理制度和现代财政制度建设、推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措,具有重大的现实意义。全面实施绩效管理已经形成共识,但具体到实施预算绩效管理还有很多理论和实践问题需要深入思考、研究和探索。

  准确把握全面实施预算绩效管理的目的。预算是政府活动和宏观政策的集中反映,全面实施预算绩效管理,就是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程,将绩效管理范围覆盖所有预算单位和所有财政资金,通过绩效目标管理和绩效评价成果应用,实现政策的贯彻落实和优化完善、政府职能有效履行和优化调整、公共财政资源优化配置和效率提高。因此要准确理解“全”的含义。通过预算绩效目标的设定及动态监控、预算绩效的评价,评估党和国家方针政策在每一层面的贯彻落实情况,最终推动党和国家大政方针政策以及国家发展战略的贯彻落实。通过预算绩效评价对某一项具体政策实际执行情况进行评估,还要推动政策的调整、优化和完善;通过预算绩效目标的设定和动态监控、预算绩效的评价及其结果运用,对部门履行职能、职责进行客观的评估,推动部门职能、职责的有效履行以及部门职能的优化调整,提高公共服务质量和水平;通过预算绩效评价和评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和预算安排的重要依据,推动公共财政资源优化配置,尽量做到少花钱、多办事、办好事。

  明确预算绩效管理指标体系设计的原则。实施预算绩效管理的指标体系包括目标指标体系和绩效评价指标体系两个方面,而绩效评价指标体系是为目标指标体系的实现服务的。因此,指标体系的设计必须围绕政策的贯彻落实、职能职责有效履行、公共财政资源优化配置效率来进行。一是准确把握指标体系设计的依据。目标体系的设计站位要高,要把党和国家的方针政策、发展战略、法律法规和制度作为目标体系和评价指标体系设计的基本遵循,把部门预算、项目预算的确定和考核与国家整体发展战略确定的目标任务有机结合起来;二是立足财政改革发展和部门履职的实际。一定时期的预算安排总体水平和结构既反映政府及其职能部门的活动,也受制于经济体制和财政预算管理体制,因此,预算绩效的目标指标体系和评价指标体系的设计既要立足于政府及其职能部门履职的实际,也要立足经济社会发展和财政改革发展的实际与趋势,还要与财政中长期发展规划和年度计划、项目规划等紧密关联;三是坚持问题导向。我国实施预算绩效管理时间不长,目前还存在预算绩效指标不完整不细化、量化程度不够、可衡量性不够、与项目匹配度不高、指标设置不规范等问题,需要在实践探索中不断改进优化;四是简明、可操作。实施预算绩效管理是一个系统工程,涉及方方面面,而且要接受社会各方面监督。指标体系的设计要做到尽可能的精炼、明晰,便于实际操作和接受各方面的监督。要尽量避免繁杂,而加强实际操作性。另外,目前的评价,特别是自评价形成的结果可信度、可用度尚存在差距,需要进一步优化简练指标体系。这些都需要我们在实践中不断探索完善,还要避免文牍主义和泛学术化。

  有效应用预算绩效评价结果。预算绩效管理通过对部门预算、项目预算以及重大政策项目进行定性定量评价,其得出的结果应该反映出三个方面的情况,政策是否得到有效贯彻落实、政府及其职能部门是否有效履职、公共财政资源是否有效配置。因此,有效应用预算绩效评价结果不能简单局限在预算支出增减和相关预算项目是否取消这个层次上,而要向更深更广推进。首先要考量党和国家方针政策通过部门预算和项目预算的执行是否得到有效的贯彻落实,同时通过预算绩效评价来评估某一项政策的实际效应以及与实际符合的差异度,进而推动政策的调整和完善;其次要考量政府及其职能部门,乃至所有使用公共财政资源的部门、项目通过预算执行是否尽责履职,进而推动政府及其职能部门、其他使用公共财政资源的部门履行好自身的职责;进而,通过前两个方面的评估、考量,科学合理、实事求是地确定部门、项目、行业、领域的预算支出安排,以及项目预算的执行期限和存废。

  突出重点循序推进全面绩效管理。我国实施预算绩效管理时间不长,尚在探索之中。因此,要突出重点,循序渐进,逐步在制度层面和操作层面建立符合中国国情的广覆盖、多层次、全过程的预算绩效管理体系。一是要加快制度体系、绩效管理指标体系、绩效管理组织方式的顶层设计、建设,逐步实现绩效管理和预算管理的有机融合。二是要选择一部分重点领域、重点部门将预算绩效管理工作做实做细,在提高绩效管理质量、提升公共财政资源配置效率的同时,总结经验,发现问题,修正优化制度、指标体系以及组织管理方式方法,拓展绩效评价结果的应用范围。三是进一步统一思想,强化绩效管理观念,形成各部门、各层级、各方面绩效管理的共识和氛围,推动全面实施绩效管理不断深入、深化。

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