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让全面绩效监管落地生根

——贵州专员办全力打造绩效监管闭环体系

作者:刘明中 邓晖 来源:中国财经报 发布时间:2018-10-11

  近年来,贵州专员办立足驻地优势和监管经验,深度融入绩效理念和管理方法,更加清晰地确立绩效监管职责定位,逐步打造财政预算绩效监管闭环运行机制,取得了较好的效果。

  绩效监管:多维度全方位 

  2017年3—4月,贵州专员办对2016年度水污染防治资金开展了绩效评价。“在这次评价行动中,我们多维度、全方位地实施了绩效监管,取得了较好的效果。”贵州专员办业务三处处长张启华介绍。

  为了切实做好这次绩效评价,贵州专员办组建了包括财政财务管理人员和环境监测专家在内的8人评价组,从绩效目标设定运行、资金项目管理、生态效益实现等方面对贵州省2016年度水污染防治专项资金开展了绩效评价。经过综合定性定量评价,其中某个湖泊保护项目的评分刚越过及格线,仅61分。

  影响项目绩效的症结在哪里?应该从哪些方面提出改进措施?为了找到答案,贵州专员办与该项目涉及的2个市州4个县区的政府分管领导和相关部门负责同志进行了专题座谈,共同梳理出三大问题成因:一是项目跨区域、多部门实施的协调推进有所欠缺;二是项目实施方式变动较大;三是PPP子项目实务操作存在阻滞。在此基础上,参与座谈的各市县都积极提出整改措施,并承诺了落实时间表。

  完成绩效评价报告不是工作的结束,而是持续发挥评价成效的一个起点。为此,贵州专员办将这个项目纳入了跟踪监管范围,定期关注整改进度和最新实施情况。“与此同时,我们也在思考如何进一步加强工作统筹规划,从评价的‘点’延伸到持续监控的‘线’,再形成滚动监管的“环”,为完善机制、提高绩效建言献策。”张启华对此有着深入的思考。

  该办选择评价结束半年后的2017年11月,对贵州省级财政、环保部门和相关市县发送通知要求,将2016年度水污染防治专项资金的绩效再评价、2017年度水污染防治专项资金预算执行监控以及水污染防治资金专题调研等3项监管工作统筹开展。

  “这样做的好处很多。”张启华解释,此举不仅通过监管手段的“多维整合”让该办的监管更加精准发力、更有震动性,而且向地方主管部门发出了一个清晰的信号:贵州专员办的监管是年度间连贯开展的,既关注老问题,又面向新情况,还要加上问题、情况背后的提炼分析。

  上述举措实施后,资金绩效提升的效果很快显现:半年前评价时仅61分的项目在多方努力推动下,方案优化和实施进度取得明显进展,PPP模式下的SPV公司顺利组建,采用购买第三方服务实施的水域周边农村环境整治效果得到受益群众的好评。

  同时,该办综合梳理两年监管调研成果形成的《贵州省水污染防治专项资金管理使用情况调研报告》上报贵州省人民政府后,贵州省常务副省长李再勇在报告上作出批示,要求有关部门切实加强制度管理,提升资金使用效率。

  理念先行:科学把握四个关系 

  要让绩效监管见成效,必须首先确立明晰的绩效监管理念。“我们结合开展预算监管和绩效评价的探索和实践,通过对如何在预算监管工作中深度融入绩效理念、管理方法的理论和实践进行探讨,总结出需要科学把握的‘四个关系’。”贵州专员办党组书记、监察专员潘春慧对此进行了详细的解读:

  第一,要把握好预算管理与绩效管理的关系。从财政资金政策效果的实现来看,预算管理和绩效管理的目标是一致的。“正因如此,在制度设计上这两者应充分融合。在实践中,相关部门和单位需同步落实好预算管理和绩效管理的主体责任。”潘春慧指出。

  第二,要把握好预算监管与绩效监管的关系。绩效监管包含的绩效目标审核、绩效运行监控、开展绩效评价、评价结果运用、跟踪整改反馈等内容,与预算监管在全流程环节和所使用的原始资料上基本一致,具有共通共用性。

  第三,要把握好绩效监管节点控制与成果综合反映的关系。绩效监管应依据全链条各环节的不同监管要求,做好不同节点的质量控制;成果反映则要综合运用各节点监管成果,形成反映绩效运行全貌的报告,为完善政策改进绩效服务。

  第四,要把握好绩效监管重点方向与全面开展的关系。目前专员办绩效监管重点是参与对部分中央基层部门预算项目支出和中央对地方转移支付部分链条环节的监管。“下一步,则应向地方财政运行绩效监管拓展,并不断扩大广度与深度。”潘春慧认为。

  创新探索:打造闭环型绩效监管 

  贵州专员办在预算绩效监管实践中,探索并初步构建了预算资金申报与绩效目标审核同步、预算执行与绩效运行监控并行、预算绩效评价与跟踪反馈融合的闭环监管体系。

  “这一体系是我们在多年的预算监管和预算绩效监管相辅相成、相互融合的基础上形成的,实践证明其效果良好。”贵州专员办党组成员、副监察专员王宏介绍,这一体系主要分为三个阶段。

  事前审核阶段:在收到提前下达的中央转移支付额度通知后,贵州专员办结合提前下达转移支付督导工作,提醒省财政厅牵头相关主管部门做好中央转移支付年度绩效目标的填报工作,并按要求做好审核把关。“近两年我们办已开展过水利发展资金、民航发展基金绩效目标审核等工作。”王宏说。

  过程管控阶段:在以往年度开展预算执行监控的基础上,贵州专员办把重点关注预算执行率和项目实施进度的思路进一步扩展到对绩效目标实现程度的过程监控上,即,不仅关注钱是否用了、事是否做了,而且关注目前花的钱会不会在未来造成浪费,现在做的事将来会不会因偏离目标而达不到效果,切实发挥过程管控的预警纠偏作用。王宏举例,在开展2017年贵州省农业综合开发项目过程监控中,该办发现部分中型灌区节水配套改造项目管护效果不理想的问题后,第一时间督促相关单位整改落实。

  在今年的监控工作中,该办还对部分现代农业特色优势产业项目和农业种养殖项目实施效果不佳、可能影响脱贫带动成效的问题做了梳理归纳,责成当地主管部门及时纠正。

  长效巩固阶段:贵州专员办近两年密集开展了20余项中央转移支付绩效评价及中期评估工作。“我们把完成绩效评价报告当作持续发挥评价成效的起点。”王宏强调。在对贵州省财政厅、省水利厅开展水利发展资金绩效评价后,上述两厅在该办的要求下及时整改并制定出台了贵州省水利发展资金管理实施细则和绩效管理办法,用制度化成果巩固了监管成效。

  总结完善:强化绩效监管保障措施 

  如何确保绩效监管顺利实施并取得实效?“我们主要从以下几方面发力。”王宏介绍。

  做好顶层制度设计:充分融合预算管理和绩效管理、预算监管与绩效监管的已有制度,研究制定全面实施预算绩效管理和监管的指导性文件,建立科学规范的分行业、分领域绩效指标和评价标准体系,细化预算绩效管理全链条各环节政策执行及绩效目标要求,健全预算绩效管理工作机制,强化绩效目标和绩效评价结果应用与预算安排、政策调整挂钩机制,推动中央部门和地方形成合力效应。

  扩大绩效管理范围:进一步拓展预算资金管理全口径、绩效评价对象全方位、预算绩效实施全过程覆盖绩效管理,建立中央和地方部门预算整体支出、中央对地方转移支付、地方财政运行管理绩效评价结果报告制度。严格落实绩效目标与预算资金同步批复下达、重大项目资金和绩效目标同步申报审核、资金执行进度和绩效目标实现程度同步监管评价机制,发现严重问题的项目要暂缓或停止预算拨款。

  建立技术支撑体系:加快运用“大数据”信息技术,建设中央对地方转移支付资金动态监控系统,构建涵盖中央、省市、县、乡镇5级财政和政府部门及最终支付对象的信息流和工作流,既监控预算资金的指标流转和支付管理,又监控预算支出的项目库建设和项目实施绩效,确保监管触角延伸到“最后一公里”。同时,加快研究对现有中央基层预算单位监管系统的优化整合,实现模块管理、链条打通、信息共享。

  加强统筹联动,积极主动作为:“我们办已就此专门提出了建议。”王宏解释,该办建议财政部要进一步完善预算绩效监管中长期规划,细化绩效监管方式和具体要求,继续加强对绩效监管工作的业务指导。同时,还建议各地专员办一方面要加强与财政部业务司局和驻地省委省政府的沟通汇报,健全完善与相关主管部门的协调监管机制;另一方面,要强化内部处室协作,妥善利用中介机构、研究机构、高校等开展政府购买服务第三方绩效监管评价,形成上下内外各方监管目标指向明确、信息数据传递及时、监管实施通力协作、监管结果高质有效的联合联动合力监管机制。

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